美国对半导体和其他尖端技术的出口限制已成为重要的外交政策工具，但长期后果可能对美国和世界带来危险。
去年十月，拜登政府采取了迄今为止对抗中国军事野心的一项重大对策：对包括用于人工智能系统的尖端半导体在内的出口管制。新规定不仅限制了美国公司，还限制了使用指定美国软件或技术来制造其产品的任何制造商。正如凯文·沃尔夫（Kevin Wolf）所言，他在2010年至2017年间主管美国出口管制体制，外国对美国设备的依赖意味着现在全球范围内的每个这样的芯片都受到美国的控制。
这一措施引起了中国的警惕。习近平主席责怪美国策划了一场包围、压制和遏制中国的运动，而评论家声称美国正在拉紧“硅帘”。
像托马斯·弗里德曼（Thomas Friedman）这样的专家曾经将半导体供应链视为全球化的平坦世界的一个典型例子，在这个世界中，经济互依互存将带来和平与繁荣。现在，美国已经武器化了互依互存。美国的技术，就像渔船的长线一样延伸到整个全球半导体生产系统中，正在被卷回来，盟友和对手都在钩子上扭动。
在这个早期阶段，很难评估新的美国政策的更广泛后果。中国对这种策略并不陌生，长期以来一直利用限制对其市场的进入以及对战略材料如稀土的禁运来惩罚越过其外交红线的国家。但一个新的以牙还牙正在形成，随着中国对美国政策的转变做出回应，存在着局势可能升级的风险，这会损害美国的安全和全球经济。
直到最近，美国企业对帮助中国推进其技术野心至关重要，通过合作伙伴关系、投资以及自愿或强制技术转让。正如唐纳德·特朗普总统副国家安全顾问马特·波廷格（Matt Pottinger）在五月告诉日经亚洲评论：“我们看到了一只小鲨鱼，以为我们可以将其变成海豚… 我们一直在喂养这只鲨鱼… 现在我们正在应对一只强大的大白鲨。”
总统拜登的国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）将出口控制系统描述为至关重要的“战略资产”，允许美国及其盟友“对敌人施加成本，甚至随着时间的推移削弱其战场能力”。但政府并未完全剥夺这只“鲨鱼”的食物。其出口控制策略是在尚未明确定义的关键领域创建一个“小园区”并设立“高围栏”，旨在阻碍中国在军事人工智能和高级武器领域的进展，同时试图限制政策的更广泛经济影响。
美国如何制定出这样的政策本身就是一个重要的故事；这并不是一个经过精心策划的长期计划的结果。十年前，很少有人会预期出口控制会成为一个重要的武器。当沃尔夫在奥巴马政府工作时，他开玩笑说出口管制法规就像税法，但没有性感的吸引力。
在特朗普政府混乱的时期，出口控制开始引起人们的关注。它们首次得到推动，得益于中国电信公司中兴通讯的失误。在奥巴马政府时期，该公司被发现违反了美国对伊朗的制裁。中兴通讯被列入美国政府的“实体名单”，成为商业社会的被排斥者。其他企业未经美国政府许可不得向中兴通讯提供指定商品。中兴通讯只有在同意改进自己的方式、支付4.3亿美元罚款并接受暂停处罚后，才被从名单中移除。
然后中兴通讯违反了协议并撒谎掩盖了事实。特朗普政府的商务部宣布实施了暂停处罚，剥夺了该公司对美国技术的访问权，为期七年。这对中兴通讯来说几乎是个死刑判决，并导致了中国的政治危机。中国的报纸开始对脱钩的危险感到恐慌。一位前高级美国官员向我们回忆说，习近平在与特朗普的电话通话中一直提到中兴通讯，请求他减轻处罚，“作为个人的请求”。特朗普急切希望与习近平达成贸易协议，宣布了他的回应。他与习近平一起合作，为中兴通讯提供“重新开展业务的途径”，因为“中国失去了太多的就业机会”。
特朗普和习近平达成一项协议，根据该协议，中兴通讯将支付更大的罚款，但仍将获得对美国技术的访问权。中兴通讯得以幸存，这要归功于特朗普国家安全顾问约翰·博尔顿在他的2020年回忆录中所称的特朗普渴望与中国达成贸易协议的“黑洞”，“扭曲了所有其他问题”围绕在它周围。即使特朗普更关心达成协议而不是削弱中国，更鹰派的官员也看到了可能性。博尔顿是其中之一，尽管他告诉我们他之前不知道实体名单，但他表示“很高兴发现了这个额外的工具”。
2019年5月，商务部长威尔伯·罗斯迈出了下一步，以国家安全和外交政策为由，将电信巨头华为科技公司列入实体名单。华为的创始人任正非曾告诉中共总书记江泽民：“一个没有自己[电信]交换设备的国家就像一个没有自己军队的国家。”不幸的是，对于华为来说，美国也同意了这一观点。官员们担心，华为计划建设世界下一代通信基础设施将促进中国的安全目标，损害美国的利益。
将华为列入实体名单单独并不能阻止其购买非美国公司制造的半导体。正如波廷格告诉我们的那样，“我们认为出口管制没有多大作用”没有后盾支持。特朗普政府官员在一项不太知名的规定——“外国直接产品规则”中找到了他们需要的内容。
他们可以使用这一规则来监管其他国家制造的产品，如果这些产品是用美国软件或技术制造的，甚至是使用涉及美国技术的工具制造的。由于美国的知识产权在半导体供应链中无处不在，这一举措对华为产生了生死攸关的影响。一份泄露的2022年内部备忘录警告华为员工，美国的“持续封锁”有助于使“生存成为公司最重要的准则”。
特朗普政府通过临时推文和普通官僚规章制度，断断续续地改变了出口管制政策。其扩大对外国直接产品规则的使用现在是拜登团队对中国采取行动以及剥夺俄罗斯某些战略产品的基础。特朗普政府对一家公司的举措所开始的，已经演变为拜登政府剥夺整个国家获取关键技术的行动。
美国之所以能够做到这一点，要感谢全球经济中的关键控制点。与智囊和政治家所预期的去中心化全球市场不同，全球化实际上将权力系统地集中在少数几家大公司手中。在半导体生产中，这些公司包括ASML、Nvidia、Synopsys和Cadence Design Systems。这就是新的出口管制如此有效的原因。
在2019年关于“武器化互依互存”的学术论文中，我们认为这使得美国政府拥有巨大的强制和监视权力。我们警告这可能会出问题，但我们从未梦想过我们的研究可能会助长我们所描述的现象。克里斯·米勒最近关于半导体的历史著作《芯片战争》（Chip War）描述了一位未透露姓名的特朗普高级官员是如何看待我们的想法的，用米勒的话来说，这些想法提供了一种利用半导体生产中的关键控制点的“游戏计划”。他们告诉他，“武器化互依互存是一种美丽的事情”。
然而，以这种方式使用经济控制点存在严重的潜在风险。目前，中国正在对美国采取报复措施，威胁对半导体生产所需的关键材料实施限制。美国及其盟友可能会找到其他供应来源，但中国也在寻找其他可能用来施加压力的控制点。双方面临的风险是行动和反应的深化螺旋。
作为对美国施压的回应，中国现在也正在加倍努力实现技术独立的战略。正如欧亚集团的高级分析师阿里·温（Ali Wyne）警告的那样，除了武器化互依互存外，没有互依互存可能是更糟糕的情况。如果中国不必担心西方的报复，它可能会大胆进攻台湾，加强在南中国海以及对印度的领土主张，并争夺亚洲霸权。
其他国家可能会与中国联合起来，或者自行努力实现更大程度的技术自给自足，担心他们可能成为出口管制打击名单上的下一个目标。即使像德国这样与中国有着巨大经济利益的亲密伙伴，如果不知道美国的“小园区”从何开始到何结束，它们的忠诚也可能出现裂痕。
拜登政府已经考虑到了这些和其他风险，它的“小园区，高围栏”的方法可能是糟糕选项中最好的一个。但为了使政策不那么不稳定，它不能如此开放和杂乱无章。敌对国家和观望不决的国家都需要看到继续互依互存的价值。要实现这一点，美国需要利用其相对于中国的一个关键优势——法治，来制定具体的标准和上诉程序，以限制对其未来行动的不确定性。
从奥巴马到特朗普再到拜登，出口管制的故事是在飞行中发现新可能性的故事。现在是美国摆脱临时应变，制定战略的时候了。